2026年7月12日，茉莉奶白门店的待取茶饮（图/郭嘉亮）一瓶3元的可乐，一杯30元的奶茶，价格相差十倍，含糖量却未必相差十倍。如果未来要对含糖饮料征税，究竟应该按售价收，还是按饮料里含有多少糖收？一杯奶茶究竟加了多少糖？同一款奶茶可以选择三分糖、五分糖，税务部门又该怎么计算？南风窗就此采访了对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授郑榕。她长期研究健康税，也是世界卫生组织健康税与财政政策合作中心主任。她指出，瓶装饮料的配方和产量相对容易核查，但现制奶茶因消费者选择不同，征税要复杂得多。这些问题尚未有明确答案，但给含糖饮料征税，已经成为近年来公共卫生和财税政策领域的一项重要议题。中国目前尚未对含糖饮料专门征收消费税。在现行消费税税目中，烟、酒已经纳入征税范围，含糖饮料并不在列。2026年政府工作报告提出，“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”。而含糖饮料、高盐高脂食品等产品随之成为消费税扩大征税范围的重要讨论类目。国际上的行动更早。世界卫生组织2026年发布的报告显示，全球至少已有116个国家对含糖饮料征税。随着对糖征税的议题逐渐升温，一个过去主要停留在营养学领域的问题，逐渐进入财政政策和公共健康讨论：当减少糖摄入仅靠健康教育还不够时，价格是否应该成为政策工具？什么是糖税很多人第一次听到“糖税”，可能会以为以后买白砂糖也需要额外交税。其实，目前公共政策领域讨论较多的糖税，主要是针对含糖饮料征收的税。它并不意味着所有含糖食品都会被纳入征收范围。各国对哪些饮料征税、按什么标准计算税额，也没有统一做法。糖税常被纳入“健康税”中讨论。按照世界卫生组织的定义，健康税主要是指对烟草、酒精和含糖饮料等有害健康的产品征税，以影响消费行为。目前，我国已经对烟草和酒类征收消费税，针对含糖饮料的专门税目则尚未设立。2025年，世界卫生组织启动“3 by 35”倡议，希望各国通过提高税收，到2035年使烟草、酒精和含糖饮料的实际价格至少上涨50%。需要注意的是，这里的50%指商品实际价格的涨幅，并不是要求各国统一实行50%的税率。在中国，含糖饮料受到关注，与超重、肥胖及其相关疾病负担有关。《中国居民营养与慢性病状况报告（2020年）》显示，我国18岁及以上居民超重率达到34.3%，肥胖率为16.4%。换句话说，每两个成年人中，就有一个处于超重或肥胖状态。肥胖的成因复杂，不能简单归因于糖摄入过多。但现有医学研究已经发现，长期大量饮用含糖饮料与体重增加、2型糖尿病和龋齿等健康问题存在关联。在郑榕看来，随着中国人口老龄化和出生人口减少，劳动年龄人口的健康状况更值得重视。慢性病可能增加医疗支出，也可能影响劳动生产率。对于政府而言，预防措施的成效往往需要多年才能显现，但等到相关疾病大量发生再投入治疗，成本可能更高。这也是郑榕主张尽早采取干预措施的原因。慢性病负担需要多年才会逐渐显现，但预防措施如果一再推迟，未来的医疗支出可能进一步增加。然而，面对日益增加的健康风险，过去很长一段时间里，中国主要依赖健康教育，鼓励公众主动减少糖摄入。国家卫生健康委多次倡导公众减糖、少喝含糖饮料，但如何判断一瓶饮料含多少糖，仍然困扰着部分消费者。郑榕曾在课堂上拿出一瓶饮料，请学生判断其中有没有糖。有学生看到营养成分表只写“碳水化合物”，就以为饮料不含糖。实际上，一些饮料只标示了碳水化合物含量，没有把糖单独列出。普通消费者如果缺乏相关知识，很难准确判断。她认为，消费者不知道自己喝进去了多少糖，以及含糖饮料价格较低，是同时存在的两个问题。与其一开始就讨论加多少税，不如先让购买者知道产品中含有多少糖，以及长期过量摄入的健康风险。营养标签制度即将有所调整。根据国家卫生健康委发布的《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》（GB 28050—2025），自2027年3月16日起，新生产的预包装食品应按新标准标示营养成分，“糖”被列为强制标示项目之一；符合豁免规定的食品除外。新标签将让消费者更容易识别糖含量，也为将来按糖含量征税提供数据基础。不过，标示了多少糖，还不等于明确了哪些糖应当征税。征税范围及税额仍需另行研究决定。中国目前仍没有正式公布的含糖饮料消费税开征方案。2026年政府工作报告提出调整优化消费税征税范围、税率，但并未明确提出要对含糖饮料开征消费税。即便如此，控糖也已经不再只是一个营养学问题。随着慢性病预防逐渐受到重视，政府是否需要通过食品价格干预居民的饮食行为，开始受到更多关注。健康税真正想改变的是什么一瓶5元的含糖饮料，因为征税提高价格，能让多少人少买含糖饮料？2022年，《JAMA Network Open》发表了一项关于含糖饮料税的系统综述。研究纳入86项相关研究，其中62项进入荟萃分析。结果发现，已实施的含糖饮料税平均有约82%的税负传导至终端价格，被征税饮料的销量平均下降约15%。这说明，消费者确实会受到价格变化的影响。不过这些结果也有局限。研究涉及不同国家和税制，效果差异较大，而且销量下降不等于糖摄入量同比例减少，更不能直接等同于肥胖或糖尿病发病率的下降。郑榕更看重的，是征税能否促使企业少放糖。与烟草不同，饮料企业可以通过改变配方继续销售产品。消费者即使没有完全放弃饮料，也可能因为配方调整而减少糖摄入。英国提供了一个可以观察生产端的案例。2018年，英国正式实施软饮料行业税，根据每100毫升饮料的含糖量设置不同税率。含糖量达到5克但低于8克的饮料适用较低税率，达到8克及以上的适用较高税率，低于5克则不征收该税。这样的规定让企业有了调整配方的动力。英国政府2025年公开的数据显示，从2015年至2024年，按销量加权计算，纳入该税适用范围的软饮料每100毫升平均含糖量下降约47%。当然，这一时期还存在其他减糖措施，不能把变化全部归因于征税。但饮料销量和糖销售总量的变化，确实与企业调整配方、低糖产品销量增加有关。这一变化也说明，糖税对生产端的影响不应被忽视。因此，税应该怎么收，会直接影响企业的选择。目前国际上主要有几种方式。以价格为计税依据的从价税，售价低的高糖饮料可能缴纳较少税款；以饮料容量为计税依据的从量税，无法区别同样容量但含糖量不同的产品；以糖含量为计税依据的从量税，则可以让企业在减少添加糖后降低税负，但以糖量征税高度依赖标准化的营养标签、产品检测、征管体系，对配套能力要求更高。至于中国未来可能采取的计税方式，郑榕主张将从价税与从量税结合起来。这样的设计既能对含糖量形成约束，也兼顾了财政收入的需要。她向南风窗解释，单纯依据含糖量征税，企业改变配方之后，税收收入可能随之明显下降。而财税部门在设计政策时，也需要考虑财政收入以及征收管理的可行性。从公共健康角度看，企业减糖符合政策预期。但从财政收入角度看，税收减少又可能不符合筹资目标。两者如何协调，将直接影响税制设计。饮料种类也会增加征管难度。瓶装饮料的配方、生产数量相对固定，在生产环节征税更便于核实。现制饮料则不同，一杯饮料的糖量可能随点单要求变化。郑榕建议，现制饮料可以考虑先按价格征税，等含糖量核算和监管条件成熟后，再研究按糖量计税。征税范围同样存在分歧。郑榕主张，可以考虑将纯饮用水以外的其他饮料纳入征税范围，包括使用甜味剂的饮料。这比许多国家现行含糖饮料税的范围更广。如果无糖饮料也被征税，就需要解释其政策依据。郑榕明确表示，哪些成分应当成为征税依据，需要由公共卫生和营养领域的专家作出判断。即使将来确定了税率，也不能长期不变。郑榕提到，如果居民收入持续增长，饮料价格却没有明显变化，消费者会越来越容易负担这些产品。税收要保持对购买行为的影响，就需要根据价格和收入变化适时评估、调整。健康税，最后为谁服务如果含糖饮料需要多缴一笔税，最终是谁付钱？假如税在生产环节征收，向税务部门缴税的就是生产企业。但企业可能自行承担新增的成本，也可能提高售价，由消费者承担，也有可能由企业和消费者各自承担其中一部分。税额最后向消费者转嫁多少，还会受到市场竞争和企业定价策略的影响。糖税因此常被质疑为“穷人税”。同一瓶饮料上涨两元，对不同收入家庭的影响不一样。从消费税负与收入的比例来看，健康税确实存在累退性风险，也就是低收入家庭可能承担相对更重的负担。税收提高价格之后，部分消费者可能减少购买含糖饮料，尤其是对价格比较敏感的低收入人群。墨西哥的经验可以作为参考。2014年，墨西哥开始对添加糖的饮料征税。一项研究对比政策实施前后的家庭购买数据发现，当年被征税含糖饮料的购买量比根据此前趋势预测的水平低约6%，低收入家庭的降幅更明显，约为9%。这个结果说明价格干预可能对低收入家庭产生更大影响，却不能据此认定这些家庭的健康已经改善。减少购买能否转化为更低的疾病风险，需要进一步观察。但郑榕认为，评估糖税公平性，不能只看征税后多付了多少钱。如果减少含糖饮料消费能够降低未来医疗负担，低收入群体也可能获得较多的健康收益。如果新增财政收入再用于他们能够获得的公共服务，这种收益还有机会进一步扩大。问题随之转向税收收入的用途。郑榕曾对含糖饮料税做过情景测算，认为在特定价格上涨假设下，税收收入可能达到千亿元规模。但她也坦言，目前国内饮料市场的统计分类并不一致，市场规模和价格需求弹性等关键参数还不够可靠。情景测算不能当作未来实际税收收入。中国消费税属于价内税，消费者通常不会在购物小票上看到一笔单独列示的消费税。征收的税款进入财政预算后，也不会自动用于医疗卫生。郑榕认为，如果未来健康税征收范围扩大，可以考虑把部分收入用于公共卫生和医疗保障，也可以根据国家发展的实际需求，支持低收入群体或者其他公共服务项目。不同国家已经有相关实践。例如，一些国家把健康税收入的一部分用于扩大医疗保障或支持疾病预防。至于税收收入如何分配，郑榕倾向于将健康放在较为优先的位置。在她看来，随着人口老龄化程度加深和居民生活水平提高，健康已经成为家庭和政府都需要更加重视的问题。不过，要把税收收入用于健康，还涉及财政管理中的另一项问题。如果地方政府能够直接从当地饮料销售中获得更多税收，就可能出现利益上的矛盾：健康政策希望居民减少高糖饮料消费，但地方财政又可能因为销售增加而受益。如何避免地方财政收入与健康目标发生冲突？郑榕建议，可以考虑由中央统筹相关税收收入，再通过转移支付支持地方公共卫生支出。但这样做能否覆盖地方需要承担的健康投入，还要看预算分配和执行情况。公众对这项税收的疑虑，也涉及政府干预个人选择的边界。成年人可以继续购买自己喜欢的饮料，但过量糖摄入造成的部分医疗费用，并不完全由个人承担。支持征税的理由，正是希望通过价格调控减少未来可能由社会共同承担的健康成本。正因此，这项政策不能只通过饮料价格上涨来证明有效。征税以后，消费者的糖摄入是否减少，企业有没有改变配方，需要长期追踪。低收入家庭承担了多少费用，新增财政收入花在何处，也应当向公众说明。从目前的政策进展看，中国距离正式开征含糖饮料税，仍有许多问题需要解决。税收究竟是为了让企业提高售价，还是希望企业少放糖？如果企业能够主动减糖，消费者能够少买含糖饮料，公众自然能够从中受益。但如果征税之后只看到了饮料涨价，那么普通消费者对糖税的质疑，也不会因为政策被冠以“健康”之名而消失。